加快五个新城建设是上海推进“十四五”建设的重要抓手，新城发力需要多措并举，从“治理高效”角度而言，如何处理好上海市整体发展与五个新城的关系是一项重要命题。

上海市、中心区市辖区、新城以及新城所在市辖区的关系首先体现为一种基于行政区划设置的政区关系，对此，笔者梳理了纽约、伦敦、巴黎、东京等几个主要国际大都市的行政区划设置及权限情况，提出优化市-区(新城)关系的五条政策建议。

主要国际大都市的“市-城区/新城”关系情况

从纽约市、伦敦市、巴黎市、东京都、莫斯科市、中国台北等城市的中心城区/郊区新城来看，存在这样几个规律：

（一）建制方面：狭域设置、城郊分治

1.市辖“区”建制大多限于中心城区。

上海郊区通过“县改区”，于2016年进入“无县时代”，促进了郊区城市化和城市郊区化，当前不论是中心城区还是郊区/新城，性质上都属“市辖区”。但从世界各国及我国台湾地区的经验来看，超大城市的市辖区大多仅限于高密度、成熟的中心城区，并不包括都市区内的郊区或外围新城，如东京都下辖的23个“区”、巴黎大都市区下辖的20个“区”、纽约大都市区下辖的5个“区”等，全都是中心城区。

相应地，中心城区多以狭域设置，面积一般不超过1000平方千米，例如伦敦(1577平方千米)、纽约(833平方千米)、巴黎(105平方千米)、东京都(621平方千米)、柏林城市州(891平方千米)、首尔(605平方千米)、台北(272平方千米)。此外，上述国际大都市的母城与新城之间有明显的空间距离和隔离带，一般相距50千米左右。

2.郊区/新城一般以“市/县/省”等相对独立建制为主。

综观几个国际大都市可知，母城外围区域的郊区和新城多以类型多样的独立建制为主。例如，东京都的郊区不设区建制，而设独立建制，包括多摩地区的26个市、3个町、1个村以及岛屿地区的2个町7个村;巴黎大都市区的近郊，设上塞纳省、塞纳-圣-德尼斯省和瓦尔-德-马恩省和远郊4省。伦敦大都市区麦特绿带外的区域为其郊区，由周边面积略大的“功能区”+更广阔的“城市聚集区”组成，面积约6700平方公里，人口是大伦敦的1.5倍，都是相对独立的建制单位。纽约大都市的近郊，设12个县以及跨州的远郊14个县。韩国首尔市都市圈周边，采取“首尔市-京畿道”的独立建制设置。柏林市都市圈则由柏林城市州(891平方公里)与勃兰登堡州(下辖市镇建制)组成。

3.通过特殊的建制来区分郊区城市化与母城城市化。

一些超大城市往往是国家的首都或者国内最大的经济中心城市，承担着代表国家参与全球竞争的角色，因此，其治理体系实施了一些特殊机制。如韩国首尔大都市区在周边设立了“京畿道”，东京都是全日本唯一的“都建制”。此外，澳大利亚在一些设施好、生活质量趋近城市的农业生产地区，设置了一批“农业型城市”(Rural City)，以特殊的市建制来管理一片农业区域。

（二）权限方面：强市弱区、内紧外松

在治理体系上，这些超大城市治理的经验表明，对于市中心区，普遍是突显市级强统筹为主的整体性治理和集权性治理，而对于中心城区之外的郊区(包括新城镇和通勤圈)，除非划入“市辖区”，否则以较为松散的协商性治理和分权性治理为主。

1.中心城区配合为主、权限较少。

中心城区作为“市辖区”往往权限较少，以配合和协助市级机构治理为主，体现为“强市弱区”甚至“实市虚区”(区级机构只是市政府的派出机构)的市区关系。

例如大纽约市，市级层面有市议会，拥有立法权、监督权、审查权、批准权和预算审批权，而区级政府的权能较小，不拥有立法机构，更多的是承担本区利益的表达者和市级/基层中介者的角色，即使有一些审批权限，也受上级政府和基层社区的制衡。

巴黎市市级设有10多个行政机构，绝大多数权力(特别是发展决策权)掌握在巴黎市城市议会选举出的市长手中。而20个区级政府的权限和职能非常有限，区议会不具有法人资格，即使只涉及本区的事务，也必须事先征求市级部门的意见，主要职能是向巴黎市长和议会提出问题、表明意愿。

东京都下辖的23个“都辖区”虽经多次改革具备了和“市”(日本的市町村作为基层单元具有高度自治权)相当的自主权，但原本由特别区承担的供水、排水、消防等公共服务和相关财权后又划归市级政府。

我国台北市施行的是“市-区-里”的“一级政府三级管理”体制，区公所被定位为市级政府的派出机构，其地位是乡镇级，没有自治权，缺乏人事和财政自主权，组织架构名不副实，几乎事事均需承转请示，区长为官派而非民选。

大伦敦曾由于政党竞争出现十几年缺乏上级议会协调的情况，治理碎片化严重，甚至出现群龙无首、各自为政的混乱状态，为强化市级统筹，也采取了“强市弱区”的纵向治理体系。

2.郊区新城大多管制较松、自主性强。

相比“市辖区”的紧管制，农村地区基层单元的自治性更高。

在美国的郊区化发展中，由于市镇的自治程度高、郊区发展相对独立，具有良好区位条件或发展机遇的郊区，很快就会形成与中心城区相“抗衡”的城镇(“边缘城市”)。上世纪60年代至70年代起，美国大城市的郊外建造了许多大规模的购物中心，人们不必再为购买生活用品而专程返回城市中心商业区，而这之后进入“边缘城市”的发展阶段，更是在原有的城市周边郊区基础上形成了具备就业场所、购物、娱乐等完备城市功能的新都市。

在日本东京都，建设多摩地区等新城时，并未调整其建制，仍以施行地方自治的“市町村”为其建制单位。

在大伦敦议会多次整合和拆散的体制调整中，“自治市”权限一直较大，且内伦敦(12个自治市)和外伦敦(20个自治市)的自治市在权限上还有差异。

（三）操作方面：法制先行、划分明确

在设定和调整都市-区关系上，各大城市往往是通过制定相关法律规章的方式来进行操作。例如，纽约通过正式立法“大纽约宪章”，1898年得以正式成立为新的大纽约市。日本东京都在与都心23区的财权划分、新城规划开发等方面都是通过立法或修改地方方案的方式来明确并推行。伦敦大都市区的成立、撤销、恢复等是依据《1855年都市地方管理法案》、《1899伦敦政府法案》、《1985地方法案》等法律法规来操作;新城开发则通过设立《新城法》来明确各方职能，规定由中央政府组建新城委员会和新城开发公司，明确新城委员会对新城开发公司实行指导、监督，新城开发公司是独立于地方政府的机构，他们与地方政府的关系是协作关系。中国台北市也是通过制定《台北市政府组织自治条例》的方式规定了“市-区-里”的一级政府三级管理架构，明确“区”为市的派出机构，并非一级政府。

优化“市-区（新城）”关系的五条政策建议

针对以上对国际经验的借鉴，对上海提高新城治理体系现代化提出以下五方面的建议。

1.出台专门规定，明确以审批权限为核心的市-区关系。

主要国际大都市的经验表明，要实现五个新城“高效治理”、“功能完备”“综合”“独立”等目标，应在目前设立统一的新城规划建设推进领导小组的基础上，进一步适当优化“市-区(新城)”的治理关系，尤其是在规划调整审批权限、土地出让金分成、人才政策、用地指标、项目审批权限等方面，根据新城发力实际情况进行优化调整。在优化调整过程中，一方面要避免“备案制”可能带来的“集中备案所需周期较长”“形式化备案实质上还是审批”等反而降低治理效率的情况;另一方面也要在强调“新城是功能独立而不是建制独立”这一基本原则的基础上，更注重优化新城自主权限方面的安排。

2.区分五个新城与中心城区的不同职能和考核机制。

尽管在城市区域化发展趋势下，城郊关系呈现“扁平化”“一体化”“多中心”的格局，但当前，上海在内城和新城发展上因阶段不同、类型不同、结构不同、功能不同而呈现差异性。新世纪前后，各郊区县完成了撤县设区改革，此举为新城招商引资和政府形象提供了支撑，但建制趋同也带来了母城与新城“区位不同区划同、功能不同职能同、定位不同地位同”的治理矛盾。“十四五”期间新城发力背景下，建议进一步梳理区分五个新城与中心城区间差异化的定位、职能和考核激励机制。

3.科学设置中心城区与新城区域的生态廊道界线。

圈层式近域拓展(常说的“摊大饼”)在产生和加剧城市病上弊端明显，为规制母城无序蔓延，需设立城市开发边界。原本，上海的外环通道及其绿带建设就是为了将城市“摊大饼”控制在660平方公里的范畴，但目前，城市连片建成区已突破到1119平方公里和1400万人。更需要有意识地划定新的生态廊道或绿化隔离带，规避“中心辐射”落入继续“摊大饼”的窠臼，真正将五个新城建成独立综合性节点城市。

为此，我们利用现有人口数据，应用经典的“空间断裂点”模型，测算了五个新城与中心城区的断裂点及其连线，发现以新城当前人口测算，断裂点远远超出外环绿带，甚至接近郊环。而如果新城人口达到百万、中心城区人口不变，断裂点会有所内移，但幅度不大，可见如果人口结构不改变，中心城区将持续向外“摊大饼”。我们建议：在新城所在市辖区靠近中心城区的区域，不应过快过多地设置街道办事处，这将加速该区域的人口导入，加快内城和外城的连接，继而加剧“摊大饼”引发的“城市病”。

4.创新和丰富直辖市次级政区的建制类型。

目前直辖市的次级政区仅有“区”和“县”两类，建制类型还是较为单一，无法用以区分中心城区、副中心、独立新城、乡村型城市等多种类型的城市空间结构，建制名称是区域最综合的特征体现，若类型缺乏，不仅影响地域塑造，也难以在治理上实现因地制宜。相比来说，非直辖市因不存在“直辖市下不辖市”的制度约束，有“区”“县级市”“县”三种次级政区类型，提供了政区分类治理的较多选择，而空间类型丰富的直辖市，建制类型却相对缺乏，考虑到分类治理的客观需求和制度约束间的张力，建议创新思路丰富建制类型，更好地服务于新城发力。

5.对新城充分“简政放权”的同时，善用数字化监管。

在城市全面数字化转型的趋势下，数字治理为“扁平化治理”和“事中事后监管”提供了技术手段，市级层面可根据新城发力所需的权限“大胆”“坚定”地推动简政放权，为新城发力提供宽松环境。而与此同时，可善用“一屏观全域、一网管全城”的城市综合运行系统，为全市统筹发展、有效监管提供治理利器。